從“一個(gè)行動(dòng)勝過一沓綱領(lǐng)”，到“傷其十指不如斷其一指”，在國企改革進(jìn)入攻堅(jiān)深水區(qū)時(shí)，混合所有制作為國企改革的突破口，在社會(huì)關(guān)注下，正在大刀闊斧地穩(wěn)步推進(jìn)。
3月5日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在第十三屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上的政府工作報(bào)告中指出，“積極”穩(wěn)妥推進(jìn)混合所有制改革，完善公司治理結(jié)構(gòu)，健全市場化經(jīng)營機(jī)制，建立職業(yè)經(jīng)理人等制度。
3月9日，國務(wù)院國資委主任肖亞慶亦在記者會(huì)上表示，混改是國企改革突破口，通過國企改革，解決了長期想解決而沒有解決的問題，例如公司治理的結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化等。
分析認(rèn)為，政府工作報(bào)告中的“積極”二字，意味著國企改革將會(huì)發(fā)生許多變化。“擴(kuò)圍”“放權(quán)”將成為國企混改關(guān)鍵詞。改革試點(diǎn)發(fā)力將呈批量推動(dòng)態(tài)勢，由設(shè)計(jì)走向更大規(guī)模、更深層次的行動(dòng)，將為資本市場釋放新紅利，值得期待。
那么，在全球經(jīng)濟(jì)增長緩慢、中美貿(mào)易摩擦升級，以及倡議“一帶一路”走出去的多重背景下，新形勢的國企混改應(yīng)該什么樣？時(shí)過境遷，2015年8月出臺的、被社會(huì)各界稱為國企改革的綱領(lǐng)性文件的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)﹝2015﹞22號）（以下簡稱“22號文”），在國企混改上取得了什么成就，又有哪些瓶頸制約著混改的良性發(fā)展？
深化混合所有制改革注重質(zhì)量和效果
黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)”。
相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2018年，國資委推動(dòng)“雙百行動(dòng)”改革試點(diǎn)，涉及國企達(dá)到404家，數(shù)量空前，國企“混改”決心不改，加量加速；2019年初始，根據(jù)權(quán)威機(jī)構(gòu)信息顯示，國資委將進(jìn)一步推動(dòng)2至3家央企集團(tuán)層面實(shí)施“混改”，預(yù)示著“混改”的力度和深度將持續(xù)加強(qiáng)。
無獨(dú)有偶，國家發(fā)改委發(fā)布的消息顯示，截至2018年，國家發(fā)改委推動(dòng)實(shí)施國企“混改”試點(diǎn)累計(jì)達(dá)到50家，僅2018年就增加31家，2019年將進(jìn)一步推動(dòng)100家以上的“混改”試點(diǎn)。
“混合所有制改革有序推進(jìn)，上市公司已經(jīng)成為中央企業(yè)運(yùn)營的主體。中央企業(yè)資產(chǎn)的65%、營業(yè)收入的61%、利潤總額來源的88%都在上市公司。”肖亞慶在今年全國兩會(huì)記者會(huì)上表示。
“目前航空工業(yè)集團(tuán)資產(chǎn)證券化率超過66%?！敝袊娇展I(yè)集團(tuán)資本管理部部長王學(xué)軍日前表示，下一步，中國航空工業(yè)集團(tuán)將按照“宜混則混”原則在所屬三四級以下單位全面推進(jìn)混改工作。
“前兩年我們完成了成品油銷售的混改基本工作，引入社會(huì)和民營資本實(shí)現(xiàn)混合經(jīng)營，還成立了董事會(huì)，按照董事會(huì)的總體安排和章程，現(xiàn)在正在積極籌備上市，時(shí)間節(jié)點(diǎn)要得到國家有關(guān)部門的批復(fù)，另外還要考慮資本市場的窗口期?！?月14日，全國政協(xié)委員、中國工程院院士、中國石油化工集團(tuán)有限公司副總經(jīng)理、中國石油化工股份有限公司總裁馬永生在接受媒體采訪時(shí)表示，經(jīng)過5年時(shí)間，中石化銷售公司混改工作基本完成，下一步將擇機(jī)進(jìn)行IPO。
不只是央企在大力推進(jìn)混改，相關(guān)地方國資委也在試點(diǎn)發(fā)力或批量推動(dòng)混改步伐。
數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年，山東向國內(nèi)外推出93家省屬國企“混改”項(xiàng)目，集中在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)領(lǐng)域；天津先后推出232家“混改”項(xiàng)目，涉及房地產(chǎn)、制造、金融、服務(wù)等多領(lǐng)域；山西則推出108家國企“混改”項(xiàng)目，涉及制造、電力、能源等；遼寧推出48家國企“混改”項(xiàng)目，涉及鋼鐵、汽車、能源等；還有浙江、廣州等地，所推混改項(xiàng)目都具有一定影響力和較強(qiáng)的技術(shù)優(yōu)勢。
“目前，中國石油正在制定有關(guān)創(chuàng)建一流示范企業(yè)的規(guī)劃，方案即將完成，預(yù)計(jì)3月底之前提交國資委，改革內(nèi)容涉及員工持股和混改等?！敝袊图瘓F(tuán)黨組書記、董事長王宜林近日表示。
“2019年將加大分類推進(jìn)混合所有制改革力度?！毙啈c表示，商業(yè)一類的國有企業(yè)，國有資本投資、運(yùn)營公司改革試點(diǎn)企業(yè)，創(chuàng)建“世界一流”示范企業(yè)都要加大混改力度。去年推出的“雙百行動(dòng)”改革試點(diǎn)企業(yè)也要積極推進(jìn)混改。
無獨(dú)有偶，2018年10月9日，國務(wù)院副總理劉鶴在國企改革座談會(huì)上首次提出，“國有企業(yè)改革正處于一個(gè)行動(dòng)勝過一打綱領(lǐng)的關(guān)鍵階段，也是改革乘數(shù)效應(yīng)最大的階段”。
“劉副總理此言即是對本輪國企深化改革實(shí)際情況的概要總結(jié)，也是對未來國企深化改革的基本要求，展現(xiàn)出‘必須混改’的決心?！敝麌蟾母飳＜依铄\解讀劉鶴發(fā)言時(shí)表示。
國家高層對國企混改的決心顯而易見。國有企業(yè)對國企改革的呼聲亦此消彼長。
數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年，山東向國內(nèi)外推出93家省屬國企“混改”項(xiàng)目，集中在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)領(lǐng)域；天津先后推出232家“混改”項(xiàng)目，涉及房地產(chǎn)、制造、金融、服務(wù)等多領(lǐng)域；山西則推出108家國企“混改”項(xiàng)目，涉及制造、電力、能源等；遼寧推出48家國企“混改”項(xiàng)目，涉及鋼鐵、汽車、能源等；還有浙江、廣州等地，所推混改項(xiàng)目都具有一定影響力和較強(qiáng)的技術(shù)優(yōu)勢。
“目前，中國石油正在制定有關(guān)創(chuàng)建一流示范企業(yè)的規(guī)劃，方案即將完成，預(yù)計(jì)3月底之前提交國資委，改革內(nèi)容涉及員工持股和混改等?！敝袊图瘓F(tuán)黨組書記、董事長王宜林近日表示。
“2019年將加大分類推進(jìn)混合所有制改革力度。”肖亞慶表示，商業(yè)一類的國有企業(yè)，國有資本投資、運(yùn)營公司改革試點(diǎn)企業(yè)，創(chuàng)建“世界一流”示范企業(yè)都要加大混改力度。去年推出的“雙百行動(dòng)”改革試點(diǎn)企業(yè)也要積極推進(jìn)混改。
無獨(dú)有偶，2018年10月9日，國務(wù)院副總理劉鶴在國企改革座談會(huì)上首次提出，“國有企業(yè)改革正處于一個(gè)行動(dòng)勝過一打綱領(lǐng)的關(guān)鍵階段，也是改革乘數(shù)效應(yīng)最大的階段”。
“劉副總理此言即是對本輪國企深化改革實(shí)際情況的概要總結(jié)，也是對未來國企深化改革的基本要求，展現(xiàn)出‘必須混改’的決心。”知名國企改革專家李錦解讀劉鶴發(fā)言時(shí)表示。
勞動(dòng)與資本的結(jié)合是改革關(guān)鍵
“數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，現(xiàn)在央企近80%的資產(chǎn)都在混合所有制企業(yè)里面，大多數(shù)是上市公司。如果沒有這么多年的改革，沒有這么多年的上市改造，沒有這么多年的混合所有制，就很難有今天央企的發(fā)展?！敝袊ú募瘓F(tuán)黨委書記、董事長宋志平，在2019亞布力中國企業(yè)家論壇第十九屆年會(huì)上如是表示。
宋志平說：“改革不是為了混而混，混的目的是把民營企業(yè)、把市場的機(jī)制引入到國有企業(yè)里來，這才能起到混合所有制真正的目的?！爆F(xiàn)階段的央企發(fā)展非常迅猛在于改革，尤其是這40年的改革使得中國的國企發(fā)生了巨大的變化，中國的國企是被市場化了的國企，是上市了的國企，是被混合所有制了的國企。
“混合所有制是中國經(jīng)濟(jì)改革的一大創(chuàng)舉，解決了國有經(jīng)濟(jì)和市場融合這樣一個(gè)世界性難題。”宋志平說，放眼世界，大規(guī)模做混合所有制的只有中國，因?yàn)槭侵袊纳鐣?huì)制度使然。
以中國建材和國藥集團(tuán)的混改路徑為例。2014年5月，國資委確定了這兩家企業(yè)為混合所有制試點(diǎn)單位。彼時(shí)，兩家央企都在充分競爭的領(lǐng)域里相對弱小，時(shí)任兩家企業(yè)董事長的宋志平，以不足50%的國有資本，通過混合所有制加大與民企的合作，使企業(yè)迅速成為世界500強(qiáng)。
“混合所有制使得國有企業(yè)進(jìn)入市場有了一個(gè)成功的載體，解決了國企政企分開的問題，解決了國企和民營企業(yè)市場融合競爭的問題，也解決了國有企業(yè)長期以來僵化的內(nèi)部機(jī)制問題?！彼沃酒饺缡钦f，混合所有制是我國在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里的一個(gè)巨大的制度優(yōu)勢。
混改的優(yōu)勢尤其耀眼，更多社會(huì)人士，對下一步國企混改抱有更多的期待與關(guān)注。
有評論認(rèn)為，在2018年，“混改”數(shù)量更多集中于“混”的基礎(chǔ)上，預(yù)示著 “改”的力度會(huì)順勢加大，2019年由“混”到“改”的轉(zhuǎn)變趨勢明顯。無論從政策層面，還是從操作層面，將出現(xiàn)更多機(jī)遇。
整體上，2019年國有資本授權(quán)調(diào)整機(jī)制將進(jìn)一步深化推動(dòng)，有利于國企“混改”決策高效，有利于“混改”國企董事會(huì)治理模式健全，更有利于“混改”國企市場化機(jī)制設(shè)計(jì)實(shí)施。
“在多數(shù)國企‘混改’階段完成的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)將轉(zhuǎn)入市場化機(jī)制改革，尤其是員工中長期激勵(lì)機(jī)制的改革?！币晃徊辉妇呙臉I(yè)內(nèi)人士透露，國資委將員工中長期激勵(lì)機(jī)制作為2019年國企混改的工作重點(diǎn)，也有意針對員工中長期激勵(lì)面臨的問題，以政策利好為導(dǎo)向做進(jìn)一步的規(guī)定，形式更多選，操作更靈活，效果更突出。
上述業(yè)內(nèi)人士透露，國企“混改”實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的重要環(huán)節(jié)是市場化機(jī)制改革，而市場化機(jī)制改革的核心內(nèi)容是員工中長期激勵(lì)機(jī)制，只有通過員工持股實(shí)現(xiàn)員工與國企業(yè)利益的共享及風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，才能真正推動(dòng)管理層及員工釋放自覺的經(jīng)營動(dòng)力，從而促進(jìn)國企“混改”預(yù)期效果達(dá)成。
“嚴(yán)格說，這一輪的混改是針對企業(yè)內(nèi)部的動(dòng)力與激勵(lì)機(jī)制而言的。搞了市場經(jīng)濟(jì)，工人階級是不是就被邊緣化了，保障工人階階利益與資本融合才是此輪混改重點(diǎn)。”國務(wù)院國資委國企改革專家顧問、中國政法大學(xué)商學(xué)院院長劉紀(jì)鵬接受《企業(yè)觀察報(bào)》采訪時(shí)表示。
事實(shí)上，“十七大”之后，我國特別提出了混改，關(guān)鍵是要解決國企內(nèi)部的自身動(dòng)力，并探索新型公有制形態(tài)。
“在中國道路上，如何探索出勞動(dòng)與資本融合的中國模式是重中之重，應(yīng)提到最高層面上。”劉紀(jì)鵬表示。
“解決激勵(lì)機(jī)制，必須考慮多種薪酬激勵(lì)方式的推進(jìn)，除了打破工資總額限制的陳規(guī)陋習(xí)之外，更重要的是把企業(yè)的短期、中期和長期激勵(lì)結(jié)合起來?！眲⒓o(jì)鵬表示。
短期激勵(lì)往往就是獎(jiǎng)金，能不能在企業(yè)的契約化、責(zé)任目標(biāo)中，明確職工多勞多得，同時(shí)讓企業(yè)經(jīng)營者、職工的收益，與他們創(chuàng)造的利潤和成長直接掛鉤。中期激勵(lì)就是年薪制，也可以考慮推行。長期激勵(lì)就是期權(quán)和股權(quán)。大部分央企內(nèi)都有不少上市公司，都可以推進(jìn)期權(quán)。而早在十年前，財(cái)政部、國資委就頒布了在國企控股、參股的公司中推進(jìn)期權(quán)制。
劉紀(jì)鵬表示，在這個(gè)問題上，要敢于看到，把高級勞動(dòng)者、職業(yè)經(jīng)理人和經(jīng)營者的收益直接和資本收益掛鉤。
“現(xiàn)在的矛盾，就是企業(yè)經(jīng)營者的收入最大化，是建立在企業(yè)的費(fèi)用和成本最大化基礎(chǔ)上?！眲⒓o(jì)鵬說，能不能探索一條路，把企業(yè)經(jīng)營者的收入最大化和企業(yè)利潤最大化掛鉤。在這個(gè)基礎(chǔ)上，與資本股權(quán)的結(jié)合是最有效的方式。這個(gè)方式，與混合所有制一脈相承，可以系統(tǒng)構(gòu)思、協(xié)調(diào)推進(jìn)。
“寄希望于在新一輪的改革中，扎扎實(shí)實(shí)地把央企混改，從重視與外部結(jié)合轉(zhuǎn)向內(nèi)部結(jié)合為主，從簡單的融資為主調(diào)整到改制為主，從傳統(tǒng)單一的模仿西方經(jīng)濟(jì)和所謂的股份制轉(zhuǎn)變到創(chuàng)新，在堅(jiān)持市場經(jīng)濟(jì)前提下，走出中國道路，找到資本和勞動(dòng)不是簡單的相互排斥，而是可以互相融合的創(chuàng)新之路。”劉紀(jì)鵬表示，從激勵(lì)機(jī)制入手，著力于混合所有制改革的提出，及兩類公司改革的完善與轉(zhuǎn)型，戰(zhàn)略意義非凡。
健全法律法規(guī) 政策約束是王道
掣肘國企混改的不只是激勵(lì)機(jī)制。
“混合所有制改革的難點(diǎn)在于創(chuàng)新。”對于混改過程中所面臨的問題，全國政協(xié)委員、中國保利集團(tuán)有限公司黨委書記、董事長徐念沙近日表示，要讓不同所有制經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢在國企混合所有制中得到實(shí)現(xiàn)和體現(xiàn)。
相關(guān)業(yè)內(nèi)人士表示，在新的“1+N”政策體系的推動(dòng)下，國有企業(yè)混改在分類改革、壟斷行業(yè)改革、公司治理結(jié)構(gòu)改革、國企管理體制結(jié)構(gòu)改革等方面取得了一些進(jìn)展，但也存在一些突出的問題。
例如，各細(xì)分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國有企業(yè)“混改”存在的種種問題，最主要的原因不在“混改”自身，而在于“混改”之外。
當(dāng)前，國資股權(quán)多元化與混合所有制混雜，使國企混合所有制改革的內(nèi)涵和外延不清晰。很多已經(jīng)完成改制的企業(yè)，法人治理結(jié)構(gòu)并沒有發(fā)生變化，只是注冊方式由全民所有制改成公司制，且資本結(jié)構(gòu)仍是國有獨(dú)資，并不屬于混合所有制企業(yè)。
“國資股權(quán)多元化并不等于混合所有制?！敝袊＠瘓F(tuán)、中國電信集團(tuán)外部董事鄧志雄表示，只有國企與民企融合的股權(quán)多元化，才是真正意義上的混合所有制企業(yè)。
還有同股不同權(quán)。國企混合所有制改革如果不能實(shí)現(xiàn)企業(yè)去行政化管理，則不能保障國有企業(yè)成為真正的市場經(jīng)營主體，相當(dāng)一部分“混改”后的企業(yè)的決策與經(jīng)營行為沒有根本性改變，主要原因是法律和政策體系的缺失。
混合所有制改革雖然改變了國有獨(dú)資的股權(quán)結(jié)構(gòu)，但是仍然在國有股權(quán)比例上存在一些問題，國有絕對控股、國有相對控股、國有參股的功能和管理方式?jīng)]有得到進(jìn)一步明確，民營企業(yè)沒有話語權(quán)。
另外，混合所有制改革并不能很好地解決影響國有企業(yè)過度投資和非理性投資的政府干預(yù)以及國有企業(yè)的經(jīng)理人代理問題。在法律層面上，無論是《企業(yè)法》，還是《公司法》，都沒有對政府這個(gè)監(jiān)管者的權(quán)利進(jìn)行約束。
“如果企業(yè)經(jīng)營不實(shí)現(xiàn)去行政化，國有企業(yè)和改制以后的混合所有制企業(yè)的市場主體地位就無法得到保障?！鄙鲜鰳I(yè)內(nèi)人士表示。
有人認(rèn)為，在國有資產(chǎn)流失擔(dān)憂、同股不同權(quán)與企業(yè)融合難，成為阻礙各細(xì)分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國企混合所有制改革的重要因素下，現(xiàn)有的資產(chǎn)評估機(jī)制、國有資產(chǎn)管理體制、國有資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)制和產(chǎn)權(quán)交易市場的發(fā)展不完善，仍不能為混合所有制改革提供良好的外部條件。
對于以上民營企業(yè)擔(dān)心的同股不同權(quán)等問題，國家發(fā)改委副主任連維良，曾給予肯定回答。
3月6日，國家發(fā)改委副主任連維良在2019年全國兩會(huì)記者會(huì)上表示，將在完全競爭領(lǐng)域推行混改，允許社會(huì)資本控股。連維良表示，用四句話概括支持民營企業(yè)參與國有企業(yè)混合所有制改革：打開“進(jìn)”的大門，提高“改”的質(zhì)量，保障“在”的權(quán)益，暢通“退”的通道。
打開“進(jìn)”的大門，在重點(diǎn)領(lǐng)域混改，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入。在完全競爭領(lǐng)域混改，允許社會(huì)資本控股。
提高“改”的質(zhì)量。圍繞“完善治理、強(qiáng)化激勵(lì)、突出主業(yè)、提高效率”，推進(jìn)所有的混改企業(yè)能夠真正構(gòu)建起完善的法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)國有資本和各類社會(huì)資本優(yōu)勢互補(bǔ)，共同發(fā)展。
保障“在”的權(quán)益，平等保護(hù)各類股東產(chǎn)權(quán)和合法權(quán)益，真正做到各類股東按資說話、依股行權(quán)。
暢通“退”的通道，遵循市場化、法制化的原則，既要讓各種社會(huì)資本能夠有序進(jìn)入，同時(shí)也能夠依法退出。除此外，還有人建議，建立健全法律法規(guī)，以保障混改后的企業(yè)，有法可依，有政策可循。
加大國企混合所有制改革，引入非國有資本，其實(shí)是對國企內(nèi)部形成有效制衡的管理結(jié)構(gòu)，從而改變國有企業(yè)的經(jīng)營和行為模式，促使國有企業(yè)行為合理化，并發(fā)展成為世界一流企業(yè)。
一位不愿具名的業(yè)內(nèi)人士舉例表示，可用法律條文清晰界定政府的干預(yù)范圍，并明確政府干預(yù)過度的懲罰措施，做到真正“政企分開、政資分開”。
另外，加快國企混合所有制改革專項(xiàng)立法建設(shè)。用法律的權(quán)威性保障不同所有制資本參與各細(xì)分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國有企業(yè)混合所有制改革的權(quán)益，確保同股同權(quán)，防止國有企業(yè)憑借一股獨(dú)大的股權(quán)結(jié)構(gòu)及政策優(yōu)勢侵占民營企業(yè)的資本和利益，消除非國有資本在參與國企混改上的弱勢群體意識，使得不同所有制資本自愿參與混改，形成混合所有制改革良性的參與機(jī)制。
其次，完善國有企業(yè)混合所有制改革的政策體系。針對國有資本投資公司和運(yùn)營公司細(xì)化監(jiān)管資本制度，提高國有資本的管理效率，且在對各細(xì)分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國有企業(yè)的管理上，不再干涉，放權(quán)給資本投資公司與資本運(yùn)營公司；清晰界定國有資本投資公司和運(yùn)營公司對各細(xì)分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國有企業(yè)的監(jiān)管職責(zé)范圍，保障各細(xì)分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國有企業(yè)投資行為合理化。
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